3、增量配電改革相關建議

作為電力行業(yè)重要突破口的增量配電業(yè)務改革，其進展的緩慢直接影響整體改革的進程。有鑒于此，要完善增量配電業(yè)務改革，提出如下建議：

從改革觀念入手，正式承認輸配分離的客觀存在并加以完善和改革

三年改革的事實證明，用戶側存量配電網的運行由于長期以來沒有納入到電力工業(yè)管理體系之中，造成了用戶電力資產管理的不專業(yè)、不規(guī)范和缺乏系統(tǒng)管理的局面，從而使得我國末端用戶能耗的降低面臨巨大的壓力。66萬大工業(yè)用戶和大量轉供電用戶構成的配電網資產規(guī)模極其巨大。

如此龐大的配電資產規(guī)模，又基本不在電網的管理范圍之內，從觀念上，首先要承認其是配電網，發(fā)揮著配電網功能；其次要承認此類配電網中包括民營資本在內的社會資本的價值，支持包括社會資本以控股或參股形式開展發(fā)電配電售電業(yè)務，鼓勵社會資本積極拓展能源電力相關競爭性業(yè)務。

這本質上，就是要求人們從電網存在形態(tài)上認可這種實質上的輸配分離狀態(tài)，從資本屬性上認可包括民營資本在內的社會資本對于配電網發(fā)展、配售電服務等方面的重要作用。確定這種觀念之后，同時將這類電網納入行業(yè)監(jiān)管，以市場手段盤活沉淀資產，規(guī)范配網管理。這對于推動增量配電網改革、改善企業(yè)營商環(huán)境、降低企業(yè)電力成本具有極其重要的意義。

建議從第五批增量配電網開始，以園區(qū)和大用戶等存量配電網為切入點，實現公用輸電網和增量配電網的分離，構筑科學合理的大小電網間“網對網”關系。

從存量資產入手，為地方政府和實體經濟釋放沉淀在配電資產中的資金

要加快增量配電業(yè)務改革，就要使得試點項目盡快得到政府、電網企業(yè)和投資者的共同認可。具備這個條件的主要是非電網企業(yè)資產的存量配電網項目。因此，從存量配電網資產入手推動增量配電業(yè)務改革是目前快速建立增量配電業(yè)務機制的明智選擇。

一是存量資產屬于政府和企業(yè)沉淀在非經營領域的優(yōu)質資產。從存量資產入手，將存量配電網轉制為增量配電網，引入社會資本，以入股、并購和租賃等方式將存量資產的真正價值體現出來，將是地方政府和企業(yè)非常擁護的行為。

二是將存量配電網資產從非經營性資產轉化為經營性資產，目前在法律、技術、財務和經營方式上都是事實存在的，無論是區(qū)域劃分，還是供電方式，與電網企業(yè)的利益沖突最小。幾乎不存在股權糾葛，增量配電網項目公司的投資主體也很容易確認。

三是2019年元月7日，脫胎于發(fā)改辦能源〔2018〕356號文的當年第一個電改文件《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知》（發(fā)改經體〔2019〕27號）（以下簡稱27號文）作出了“已經運營的存量配電網，產權所有人不需要經過試點、投資主體招標等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業(yè)主”的規(guī)定。

從股權結構入手，指導試點項目構建有效的混合所有制治理架構，還原增量配電為實現供電主體多元化的初心

前四批增量配電網部分落地項目的經營情況證明，股權結構上由電網企業(yè)控股和股份過于分散的項目公司，都有些偏離原來增量配電業(yè)務改革的初衷。從股權結構入手，加快增量配電業(yè)務改革的進度，建議做到以下幾點：

一是目前四川省政府已經明確“國家電網公司（包括國網四川省電力公司）不得控股增量配電網運營企業(yè)”。這種股權規(guī)定，有力地確保了增量配電網公司將成為電網的對標企業(yè)，促進我國配電領域的有效競爭，還原增量配電業(yè)務改革的初心。

二是2018年下半年，國家發(fā)改委在《關于增量配電業(yè)務改革第一批試點項目進展情況的通報》（發(fā)改經體〔2018〕1460號）中強調，不建議電網及地方投資平臺控股，也是考慮從股權結構上保證增量配電網項目的健康發(fā)展。27號文同樣作出了“不建議電網企業(yè)或當地政府投資平臺控股試點項目”的規(guī)定�？紤]到“不建議”仍然存在模糊不清的政策解讀，要加快增量配電業(yè)務改革，建議盡快在全國將“不建議”改為“不得”由電網企業(yè)控股，以方便實際工作中真正有據可依。

三是從前四批投資主體的結構來看，部分增量配電網公司股東達到4家以上，部分控股股東的股份低于40%。對于一個成熟的現代企業(yè)制度公司來說，這種股權結構是無可厚非的。但是對于處于風口浪尖的新型配售電公司，這種結構往往會導致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方融資困難、項目進展難以符合地方經濟發(fā)展的要求等問題。所以建議增量配電網投資主體的股權結構中盡量有單一絕對控制股東（股權比例51%以上），以加快項目的建設和投產。

從區(qū)域規(guī)劃入手，融合產業(yè)發(fā)展，降低用能成本

增量配電業(yè)務改革雖然屬于電力體制改革的范疇，但是其真正的目的是為了加快發(fā)展地方經濟。而電力體制改革不僅是電力行業(yè)自身的糾偏和完善，更是為了完善地方經濟服務體系，降低地方經濟發(fā)展的能源成本。有鑒于此，增量配電網所涉及的配電網規(guī)劃和區(qū)域劃分問題，其合理性評判標準不單純是有利于當地電力工業(yè)的發(fā)展，而是如何更好地服務于地方經濟降低能源綜合成本，提高市場競爭力。

從配電價格入手，平衡電網企業(yè)和增量配電網利益

按照目前的省級輸配電價確定增量配電網的配電價格，確實發(fā)現單純從配電價格去考核配電網的投資收益，即使是電網企業(yè)也難以盈利。所以從配電價格入手，不能只偏袒于增量配電網企業(yè)的利益，更要關注電網企業(yè)為全社會所承擔的成本和投資回收責任。兩者之間在配電價格的平衡，才能有效地促進增量配電網的推進和發(fā)展。27號文關于配電價格的精神是：鼓勵增量配電網發(fā)展出一套完整的價格核定辦法。在保證用戶平均配電價格不高于核定價格的前提下，對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。

從監(jiān)管體系入手，健康發(fā)展增量配電網項目

隨著增量配電網項目的增多，建立合理的監(jiān)管體系將是增量配電網健康發(fā)展的必要保證。提出建議如下：

一是配電網投資的合法性監(jiān)管。與電網企業(yè)相比，增量配電網項目投資的管理還是個新生事物。因此要降低配電網的成本，對于配電網項目投資質量、安全和造價的管理，首先必須具備合法性條件。不能把原來改革必須改掉的陋習，卻在新的配電網中殘渣浮起；從“大壟斷”改成“小壟斷”之后，更要防止新的投資主體出現倒賣配電網股權路條、因為實力不足拖延增量配電網進度、由于各種原因虛增投資造價、缺乏管理和技術力量導致供電服務質量和安全性惡化、為了資本市場融資需求生造配電網概念等行為。

二是配電網投資的合理性監(jiān)管。為了保證增量配電網投資造價的合理性，建議所有配電網項目的投資招標都要經過地方公共資源招投標平臺公開招標，而不是企業(yè)自行組織招標。這對于配電網投資造價的合理性將起著非常重要的作用，也將有效降低配電網項目投資造價人為操控的風險。

三是配電網投資、運營和成本監(jiān)審綜合監(jiān)管體系的形成。增量配電網企業(yè)的日漸增多，必然促使地方發(fā)改、能源、經信和價格等部門綜合監(jiān)管體系的形成，這也是健康發(fā)展增量配電網項目的重要措施。在社會利益最大化這個目標的前提下，能源投資的事前審批、配電網項目的事中建設、配電網投資的竣工決算乃至配電網投產后運營效率和服務質量，都需要建立相關監(jiān)管部門間的協(xié)同工作機制，團結一心，共同打造透明、坦誠和信息交流無障礙的全方位監(jiān)管系統(tǒng)。同時積極借助社會第三方專業(yè)機構及行業(yè)協(xié)會的力量，提供相關監(jiān)管服務。

四是配電網企業(yè)信用體系的建立�？梢灶A見，增量配電網項目或者企業(yè)將會出現優(yōu)勝劣汰的局面。作為管制性業(yè)務，配電網企業(yè)的行為將受到國家的嚴格限制。配電網企業(yè)的信用將成為項目投資收益得到保證的前提條件。建立配電網企業(yè)信用體系，將促使這類企業(yè)更好的為地方經濟發(fā)展提供更完善，性價比更優(yōu)的高質量能源服務。

從資本市場入手，促成轉供電存量配電網轉制增量配電網

通過降低一般工商業(yè)電價的惠民措施，暴露了我國電力體制之前忽略的“缺陷”，也就是轉供電企業(yè)的存在。從形式而言，轉供電主體行使了事實上的基層配電營業(yè)所職能，卻沒有納入配電網管理體制，從而導致了轉供電企業(yè)投資無法收回、價格體系紊亂、配網管理既不專業(yè)也不規(guī)范。這也是我國能耗難以降低的重要原因。

好在國家已經認識到轉供電企業(yè)的改革也屬于增量配電業(yè)務改革的一部分，規(guī)定了轉供電主體選擇移交電網企業(yè)或者改制為增量配電網兩種形式的解決方案。根據調研，這兩種方式都難以被轉供電企業(yè)接受并落地操作。因此建議一是鼓勵和加快申報用戶側存量配電網轉制增量配電網，甚至可以將這類試點項目的批準權限下放到省級政府。二是從資本市場入手，以收購、租賃和托管轉供電配電資產的方式來促使其改制為增量配電網，以達到多方共贏的商業(yè)模式。

從行業(yè)管理入手，支持和鼓勵擁有自備電廠的大用戶轉制為增量配電網

在鼓勵用戶側存量配電網（比如高耗能企業(yè)）轉制為增量配電網的同時，鼓勵含有自備電廠的大用戶企業(yè)將其配電資產通過完善規(guī)劃、確定配電區(qū)域、開展配電定價等手續(xù)后申請轉制為增量配電網。將自備電廠改制為配電網內的公用電廠，按照公用電廠相關政策運行，服務配電區(qū)域內的所有用戶。對轉制后的增量配電網給予一定的稅收優(yōu)惠，并確保傳導到電網用戶。向所有售電企業(yè)開放增量配電網內部的競爭性業(yè)務。完善相關監(jiān)管機制，加強對轉制后自備電廠與增量配電企業(yè)、與原自備電廠用電企業(yè)之間交易的監(jiān)管，堅決杜絕損害其他用戶利益的行為。從行業(yè)管理角度而言，這在根本上緩解了社會電力營商環(huán)境的不公平狀態(tài)，為實現電力行業(yè)的統(tǒng)籌管理奠定了市場基礎。（作者所屬公司以及其他單位專家對此文亦有貢獻）

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年12期，作者彭立斌系北京先見能源咨詢有限公司董事長，尹明系北京先見能源咨詢有限公司總裁