3、增量配電改革相關建議

作為電力行業(yè)重要突破口的增量配電業(yè)務改革，其進展的緩慢直接影響整體改革的進程。有鑒于此，要完善增量配電業(yè)務改革，提出如下建議：

從改革觀念入手，正式承認輸配分離的客觀存在并加以完善和改革

三年改革的事實證明，用戶側存量配電網(wǎng)的運行由于長期以來沒有納入到電力工業(yè)管理體系之中，造成了用戶電力資產(chǎn)管理的不專業(yè)、不規(guī)范和缺乏系統(tǒng)管理的局面，從而使得我國末端用戶能耗的降低面臨巨大的壓力。66萬大工業(yè)用戶和大量轉供電用戶構成的配電網(wǎng)資產(chǎn)規(guī)模極其巨大。

如此龐大的配電資產(chǎn)規(guī)模，又基本不在電網(wǎng)的管理范圍之內，從觀念上，首先要承認其是配電網(wǎng)，發(fā)揮著配電網(wǎng)功能；其次要承認此類配電網(wǎng)中包括民營資本在內的社會資本的價值，支持包括社會資本以控股或參股形式開展發(fā)電配電售電業(yè)務，鼓勵社會資本積極拓展能源電力相關競爭性業(yè)務。

這本質上，就是要求人們從電網(wǎng)存在形態(tài)上認可這種實質上的輸配分離狀態(tài)，從資本屬性上認可包括民營資本在內的社會資本對于配電網(wǎng)發(fā)展、配售電服務等方面的重要作用。確定這種觀念之后，同時將這類電網(wǎng)納入行業(yè)監(jiān)管，以市場手段盤活沉淀資產(chǎn)，規(guī)范配網(wǎng)管理。這對于推動增量配電網(wǎng)改革、改善企業(yè)營商環(huán)境、降低企業(yè)電力成本具有極其重要的意義。

建議從第五批增量配電網(wǎng)開始，以園區(qū)和大用戶等存量配電網(wǎng)為切入點，實現(xiàn)公用輸電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)的分離，構筑科學合理的大小電網(wǎng)間“網(wǎng)對網(wǎng)”關系。

從存量資產(chǎn)入手，為地方政府和實體經(jīng)濟釋放沉淀在配電資產(chǎn)中的資金

要加快增量配電業(yè)務改革，就要使得試點項目盡快得到政府、電網(wǎng)企業(yè)和投資者的共同認可。具備這個條件的主要是非電網(wǎng)企業(yè)資產(chǎn)的存量配電網(wǎng)項目。因此，從存量配電網(wǎng)資產(chǎn)入手推動增量配電業(yè)務改革是目前快速建立增量配電業(yè)務機制的明智選擇。

一是存量資產(chǎn)屬于政府和企業(yè)沉淀在非經(jīng)營領域的優(yōu)質資產(chǎn)。從存量資產(chǎn)入手，將存量配電網(wǎng)轉制為增量配電網(wǎng)，引入社會資本，以入股、并購和租賃等方式將存量資產(chǎn)的真正價值體現(xiàn)出來，將是地方政府和企業(yè)非常擁護的行為。

二是將存量配電網(wǎng)資產(chǎn)從非經(jīng)營性資產(chǎn)轉化為經(jīng)營性資產(chǎn)，目前在法律、技術、財務和經(jīng)營方式上都是事實存在的，無論是區(qū)域劃分，還是供電方式，與電網(wǎng)企業(yè)的利益沖突最小。幾乎不存在股權糾葛，增量配電網(wǎng)項目公司的投資主體也很容易確認。

三是2019年元月7日，脫胎于發(fā)改辦能源〔2018〕356號文的當年第一個電改文件《關于進一步推進增量配電業(yè)務改革的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2019〕27號）（以下簡稱27號文）作出了“已經(jīng)運營的存量配電網(wǎng)，產(chǎn)權所有人不需要經(jīng)過試點、投資主體招標等程序，可以直接向地方能源主管部門申請成為項目業(yè)主”的規(guī)定。

從股權結構入手，指導試點項目構建有效的混合所有制治理架構，還原增量配電為實現(xiàn)供電主體多元化的初心

前四批增量配電網(wǎng)部分落地項目的經(jīng)營情況證明，股權結構上由電網(wǎng)企業(yè)控股和股份過于分散的項目公司，都有些偏離原來增量配電業(yè)務改革的初衷。從股權結構入手，加快增量配電業(yè)務改革的進度，建議做到以下幾點：

一是目前四川省政府已經(jīng)明確“國家電網(wǎng)公司（包括國網(wǎng)四川省電力公司）不得控股增量配電網(wǎng)運營企業(yè)”。這種股權規(guī)定，有力地確保了增量配電網(wǎng)公司將成為電網(wǎng)的對標企業(yè)，促進我國配電領域的有效競爭，還原增量配電業(yè)務改革的初心。

二是2018年下半年，國家發(fā)改委在《關于增量配電業(yè)務改革第一批試點項目進展情況的通報》（發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1460號）中強調，不建議電網(wǎng)及地方投資平臺控股，也是考慮從股權結構上保證增量配電網(wǎng)項目的健康發(fā)展。27號文同樣作出了“不建議電網(wǎng)企業(yè)或當?shù)卣�府投資平臺控股試點項目”的規(guī)定�？紤]到“不建議”仍然存在模糊不清的政策解讀，要加快增量配電業(yè)務改革，建議盡快在全國將“不建議”改為“不得”由電網(wǎng)企業(yè)控股，以方便實際工作中真正有據(jù)可依。

三是從前四批投資主體的結構來看，部分增量配電網(wǎng)公司股東達到4家以上，部分控股股東的股份低于40%。對于一個成熟的現(xiàn)代企業(yè)制度公司來說，這種股權結構是無可厚非的。但是對于處于風口浪尖的新型配售電公司，這種結構往往會導致公司決策緩慢、股東意見難以統(tǒng)一、缺乏絕對控股方融資困難、項目進展難以符合地方經(jīng)濟發(fā)展的要求等問題。所以建議增量配電網(wǎng)投資主體的股權結構中盡量有單一絕對控制股東（股權比例51%以上），以加快項目的建設和投產(chǎn)。

從區(qū)域規(guī)劃入手，融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展，降低用能成本

增量配電業(yè)務改革雖然屬于電力體制改革的范疇，但是其真正的目的是為了加快發(fā)展地方經(jīng)濟。而電力體制改革不僅是電力行業(yè)自身的糾偏和完善，更是為了完善地方經(jīng)濟服務體系，降低地方經(jīng)濟發(fā)展的能源成本。有鑒于此，增量配電網(wǎng)所涉及的配電網(wǎng)規(guī)劃和區(qū)域劃分問題，其合理性評判標準不單純是有利于當?shù)仉娏�工業(yè)的發(fā)展，而是如何更好地服務于地方經(jīng)濟降低能源綜合成本，提高市場競爭力。

從配電價格入手，平衡電網(wǎng)企業(yè)和增量配電網(wǎng)利益

按照目前的省級輸配電價確定增量配電網(wǎng)的配電價格，確實發(fā)現(xiàn)單純從配電價格去考核配電網(wǎng)的投資收益，即使是電網(wǎng)企業(yè)也難以盈利。所以從配電價格入手，不能只偏袒于增量配電網(wǎng)企業(yè)的利益，更要關注電網(wǎng)企業(yè)為全社會所承擔的成本和投資回收責任。兩者之間在配電價格的平衡，才能有效地促進增量配電網(wǎng)的推進和發(fā)展。27號文關于配電價格的精神是：鼓勵增量配電網(wǎng)發(fā)展出一套完整的價格核定辦法。在保證用戶平均配電價格不高于核定價格的前提下，對部分用戶收取的配電價格可以上下浮動。

從監(jiān)管體系入手，健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項目

隨著增量配電網(wǎng)項目的增多，建立合理的監(jiān)管體系將是增量配電網(wǎng)健康發(fā)展的必要保證。提出建議如下：

一是配電網(wǎng)投資的合法性監(jiān)管。與電網(wǎng)企業(yè)相比，增量配電網(wǎng)項目投資的管理還是個新生事物。因此要降低配電網(wǎng)的成本，對于配電網(wǎng)項目投資質量、安全和造價的管理，首先必須具備合法性條件。不能把原來改革必須改掉的陋習，卻在新的配電網(wǎng)中殘渣浮起；從“大壟斷”改成“小壟斷”之后，更要防止新的投資主體出現(xiàn)倒賣配電網(wǎng)股權路條、因為實力不足拖延增量配電網(wǎng)進度、由于各種原因虛增投資造價、缺乏管理和技術力量導致供電服務質量和安全性惡化、為了資本市場融資需求生造配電網(wǎng)概念等行為。

二是配電網(wǎng)投資的合理性監(jiān)管。為了保證增量配電網(wǎng)投資造價的合理性，建議所有配電網(wǎng)項目的投資招標都要經(jīng)過地方公共資源招投標平臺公開招標，而不是企業(yè)自行組織招標。這對于配電網(wǎng)投資造價的合理性將起著非常重要的作用，也將有效降低配電網(wǎng)項目投資造價人為操控的風險。

三是配電網(wǎng)投資、運營和成本監(jiān)審綜合監(jiān)管體系的形成。增量配電網(wǎng)企業(yè)的日漸增多，必然促使地方發(fā)改、能源、經(jīng)信和價格等部門綜合監(jiān)管體系的形成，這也是健康發(fā)展增量配電網(wǎng)項目的重要措施。在社會利益最大化這個目標的前提下，能源投資的事前審批、配電網(wǎng)項目的事中建設、配電網(wǎng)投資的竣工決算乃至配電網(wǎng)投產(chǎn)后運營效率和服務質量，都需要建立相關監(jiān)管部門間的協(xié)同工作機制，團結一心，共同打造透明、坦誠和信息交流無障礙的全方位監(jiān)管系統(tǒng)。同時積極借助社會第三方專業(yè)機構及行業(yè)協(xié)會的力量，提供相關監(jiān)管服務。

四是配電網(wǎng)企業(yè)信用體系的建立�？梢灶A見，增量配電網(wǎng)項目或者企業(yè)將會出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的局面。作為管制性業(yè)務，配電網(wǎng)企業(yè)的行為將受到國家的嚴格限制。配電網(wǎng)企業(yè)的信用將成為項目投資收益得到保證的前提條件。建立配電網(wǎng)企業(yè)信用體系，將促使這類企業(yè)更好的為地方經(jīng)濟發(fā)展提供更完善，性價比更優(yōu)的高質量能源服務。

從資本市場入手，促成轉供電存量配電網(wǎng)轉制增量配電網(wǎng)

通過降低一般工商業(yè)電價的惠民措施，暴露了我國電力體制之前忽略的“缺陷”，也就是轉供電企業(yè)的存在。從形式而言，轉供電主體行使了事實上的基層配電營業(yè)所職能，卻沒有納入配電網(wǎng)管理體制，從而導致了轉供電企業(yè)投資無法收回、價格體系紊亂、配網(wǎng)管理既不專業(yè)也不規(guī)范。這也是我國能耗難以降低的重要原因。

好在國家已經(jīng)認識到轉供電企業(yè)的改革也屬于增量配電業(yè)務改革的一部分，規(guī)定了轉供電主體選擇移交電網(wǎng)企業(yè)或者改制為增量配電網(wǎng)兩種形式的解決方案。根據(jù)調研，這兩種方式都難以被轉供電企業(yè)接受并落地操作。因此建議一是鼓勵和加快申報用戶側存量配電網(wǎng)轉制增量配電網(wǎng)，甚至可以將這類試點項目的批準權限下放到省級政府。二是從資本市場入手，以收購、租賃和托管轉供電配電資產(chǎn)的方式來促使其改制為增量配電網(wǎng)，以達到多方共贏的商業(yè)模式。

從行業(yè)管理入手，支持和鼓勵擁有自備電廠的大用戶轉制為增量配電網(wǎng)

在鼓勵用戶側存量配電網(wǎng)（比如高耗能企業(yè)）轉制為增量配電網(wǎng)的同時，鼓勵含有自備電廠的大用戶企業(yè)將其配電資產(chǎn)通過完善規(guī)劃、確定配電區(qū)域、開展配電定價等手續(xù)后申請轉制為增量配電網(wǎng)。將自備電廠改制為配電網(wǎng)內的公用電廠，按照公用電廠相關政策運行，服務配電區(qū)域內的所有用戶。對轉制后的增量配電網(wǎng)給予一定的稅收優(yōu)惠，并確保傳導到電網(wǎng)用戶。向所有售電企業(yè)開放增量配電網(wǎng)內部的競爭性業(yè)務。完善相關監(jiān)管機制，加強對轉制后自備電廠與增量配電企業(yè)、與原自備電廠用電企業(yè)之間交易的監(jiān)管，堅決杜絕損害其他用戶利益的行為。從行業(yè)管理角度而言，這在根本上緩解了社會電力營商環(huán)境的不公平狀態(tài)，為實現(xiàn)電力行業(yè)的統(tǒng)籌管理奠定了市場基礎。（作者所屬公司以及其他單位專家對此文亦有貢獻）

本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2019年12期，作者彭立斌系北京先見能源咨詢有限公司董事長，尹明系北京先見能源咨詢有限公司總裁