自2016年《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》(發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號(hào))發(fā)布以來(lái)，歷經(jīng)三年，各地申報(bào)了四批增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目，獲得批準(zhǔn)404個(gè)。在第五批申報(bào)之前，由于部分項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施，退出了試點(diǎn)范圍，最終還有380個(gè)項(xiàng)目。截至10月初已經(jīng)有106個(gè)項(xiàng)目獲得了電力業(yè)務(wù)許可證。

過(guò)去三年的增量配電改革，可謂是風(fēng)起云涌，各方博弈，項(xiàng)目推進(jìn)十分艱難，幾乎成為此輪電改的“雞肋”。三年改革的過(guò)程中，最大的收益是發(fā)現(xiàn)了用戶側(cè)的存量配電資產(chǎn)目前游離于電力工業(yè)管理體系之外，沉淀了巨額資產(chǎn)，忽視了專業(yè)管理，扭曲了市場(chǎng)價(jià)格，構(gòu)成了高額損耗。在年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的重點(diǎn)要求中，降低用戶側(cè)企業(yè)電力成本成為需要重點(diǎn)突破的環(huán)節(jié)。試點(diǎn)項(xiàng)目在落地實(shí)施的過(guò)程中，同時(shí)出現(xiàn)了大量的利益博弈，產(chǎn)生了不同利益主體之間的矛盾沖突，為下一步電力改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

本文試圖通過(guò)總結(jié)三年增量配電改革的成敗得失，來(lái)探討此項(xiàng)改革的成果和不足之處，并簡(jiǎn)要提出部分改革建議，希望能夠?yàn)榻窈蟮脑隽颗潆娫圏c(diǎn)改革提供參考。

1、三年增量配電改革的“成”與“敗”

成于地方政府大力支持。幾乎所有成功獲得電力業(yè)務(wù)許可證（供電類）的增量配電網(wǎng)項(xiàng)目都得到了地方政府的大力支持。成功的增量配電網(wǎng)項(xiàng)目，除了得益于中央政府的改革政策，地方政府是試點(diǎn)項(xiàng)目成功實(shí)施的最主要推手。沒(méi)有地方政府的支持，增量配電改革將一籌莫展。因此在未來(lái)增量配電改革過(guò)程中，如果投資者想申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目，即使地方政府不反對(duì)，而只是猶豫不決的態(tài)度，都要謹(jǐn)慎投資，以免將時(shí)間和資源浪費(fèi)在前期工作中。

成于用戶側(cè)存量配電網(wǎng)。目前已經(jīng)頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的106增量配電網(wǎng)項(xiàng)目中，除電網(wǎng)控股的項(xiàng)目以外，成功落地并且進(jìn)入相對(duì)正常運(yùn)行的配售電企業(yè)，基本上都是存量配電網(wǎng)。與純粹新增的試點(diǎn)項(xiàng)目不同，用戶側(cè)存量配電網(wǎng)投資主體清晰、供電范圍明確、擁有現(xiàn)成的用戶和負(fù)荷，既能降低博弈時(shí)間，又可減少投資周期，成功轉(zhuǎn)制增量配電網(wǎng)是順理成章之事。

成于事實(shí)存在的投資主體。順利獲得電力業(yè)務(wù)許可證的配售電企業(yè)，絕大部分都是原來(lái)已有的投資主體。這些投資主體多半是原有資產(chǎn)權(quán)屬公司的全資子公司，即使是引進(jìn)新的投資者，剝離、評(píng)估資產(chǎn)和成立配售電公司的過(guò)程都大大減少。

成于清晰的供電范圍。清晰的供電范圍，是用戶側(cè)存量配電網(wǎng)快速落地的重要基礎(chǔ)。存量配電網(wǎng)供電范圍一般是工業(yè)大用戶、礦山企業(yè)、開(kāi)發(fā)區(qū)園區(qū)、港口和機(jī)場(chǎng)等區(qū)域，本身已經(jīng)和電網(wǎng)約定俗成的區(qū)域劃分原則，轉(zhuǎn)制過(guò)程中各方都能接受，避免了新增項(xiàng)目供電范圍糾纏不清、難以達(dá)成劃分共識(shí)的麻煩。

成于原有利益格局的延續(xù)。原來(lái)已經(jīng)和大電網(wǎng)構(gòu)成了默認(rèn)的利益格局，也是試點(diǎn)項(xiàng)目得以順利進(jìn)展的重要條件。在原有利益格局沒(méi)有打破的前提下，各方平衡關(guān)系得以維系，加快了試點(diǎn)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

敗于無(wú)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的純新增配電網(wǎng)。由于是新生事物，試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)的時(shí)候，非常多的申報(bào)方在電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)管理非常不專業(yè)，導(dǎo)致出現(xiàn)“無(wú)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、無(wú)企業(yè)負(fù)荷、無(wú)現(xiàn)金流量”的三無(wú)項(xiàng)目。這類三無(wú)項(xiàng)目在一個(gè)時(shí)期內(nèi)基本沒(méi)有投資價(jià)值。電網(wǎng)投資屬于長(zhǎng)期投資，但有部分項(xiàng)目卻沖著短期套利去操作，想通過(guò)獲得項(xiàng)目進(jìn)而謀求在資本市場(chǎng)或者路條市場(chǎng)上轉(zhuǎn)手圈錢。這對(duì)于長(zhǎng)周期回收投資的新增配電網(wǎng)項(xiàng)目無(wú)疑風(fēng)險(xiǎn)是十分巨大的。

敗于配電網(wǎng)資產(chǎn)糾葛不分。申報(bào)項(xiàng)目中資產(chǎn)糾葛不清是導(dǎo)致難以成立項(xiàng)目公司的重要原因。諸多項(xiàng)目都出現(xiàn)電網(wǎng)資產(chǎn)、政府資產(chǎn)、企業(yè)資產(chǎn)犬牙交錯(cuò)的情況，而且不同投資方的建設(shè)成本差異很大，從而造成資產(chǎn)進(jìn)入新配售電公司的評(píng)估價(jià)值分歧很大。即使在供電范圍清晰的情況下，完全隔離原有電網(wǎng)資產(chǎn)是不可能的。原有資產(chǎn)以何種評(píng)估價(jià)值進(jìn)入新的配售電公司，成為了潛在投資股東難以相互認(rèn)同的絆腳石。

敗于政策理解不充分。在申報(bào)環(huán)節(jié)由于地方政府對(duì)于政策理解深度不一和電網(wǎng)難以出具支持意見(jiàn)的原因，導(dǎo)致大量項(xiàng)目申報(bào)流產(chǎn)。究其原因，最主要是對(duì)于增量電網(wǎng)和存量電網(wǎng)的理解，地方政府和電網(wǎng)企業(yè)有不同的政策解釋。根據(jù)《有序放開(kāi)配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》的精神，電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)暫時(shí)不在改革范圍。但是實(shí)際過(guò)程中，大量試點(diǎn)項(xiàng)目的配電網(wǎng)處于犬牙交錯(cuò)、互相交織的多方產(chǎn)權(quán)狀態(tài)。這也從側(cè)面反映了我國(guó)配電網(wǎng)管理體制缺乏統(tǒng)一管理的缺陷。尤其是對(duì)于“除電網(wǎng)企業(yè)存量資產(chǎn)外，其他企業(yè)投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的存量配電網(wǎng)”也屬于增量配電網(wǎng)改革范疇的認(rèn)識(shí)更是各執(zhí)一詞。除此以外，還是很多心照不宣的原因，導(dǎo)致試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)與有關(guān)部門(mén)審批增量配電試點(diǎn)項(xiàng)目的速度相比，能夠把申報(bào)材料從基層遞交到有關(guān)部門(mén)的難度更大。這與其他行業(yè)改革相比于大相徑庭。

敗于輸配電價(jià)難以核定。如果說(shuō)存量配電網(wǎng)在各方面容易得到政府、電網(wǎng)企業(yè)和投資者的認(rèn)可。那么純粹新增的配電網(wǎng)試點(diǎn)項(xiàng)目難以落地的另外一個(gè)重要原因是配電價(jià)格結(jié)構(gòu)令投資者望而生畏。作為電力改革中的新生事物，如何經(jīng)營(yíng)增量配電網(wǎng)對(duì)于很多企業(yè)還是屬于陌生的領(lǐng)域。就配電網(wǎng)盈利模式而言，不明就里的投資者通常都把盈利希望寄托在配電差價(jià)的高低之上。按照現(xiàn)有的增量配電網(wǎng)定價(jià)辦法，增量配電網(wǎng)的參照對(duì)象只能是省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)格體系。憑心而論，目前省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)在第一個(gè)監(jiān)管周期經(jīng)歷了重重磨難才得以實(shí)施，這是國(guó)內(nèi)電價(jià)核算體系的一大突破，存在缺陷也是可以理解的，比如目前配電價(jià)格分電壓等級(jí)結(jié)構(gòu)不盡合理、基本電價(jià)和交叉補(bǔ)貼未區(qū)分電壓等級(jí)制定等。

而事實(shí)上2017年12月發(fā)改委價(jià)格司發(fā)布了發(fā)改價(jià)格規(guī)〔2017〕2269號(hào)《關(guān)于制定地方電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)配電價(jià)格的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確規(guī)定了“不同電壓等級(jí)輸配電價(jià)與實(shí)際成本差異過(guò)大的，省級(jí)價(jià)格主管部門(mén)可根據(jù)實(shí)際情況，向國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門(mén)申請(qǐng)調(diào)整省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)結(jié)構(gòu)”。這無(wú)疑為各地增量配電網(wǎng)項(xiàng)目電價(jià)的制訂提供了一條可供探索的道路。

2、三年增量配電改革的“得”與“失”

得之投資主體多元化。試點(diǎn)項(xiàng)目到今年已經(jīng)三年整了，值得欣喜的是，與以前基本上都是獨(dú)資壟斷企業(yè)經(jīng)營(yíng)電網(wǎng)的情況不同，新出現(xiàn)的106個(gè)增量配電網(wǎng)企業(yè)都實(shí)現(xiàn)了投資主體多元化。盡管絕大部分仍然是國(guó)有企業(yè)，但是這種混合所有制改革加快了社會(huì)資本進(jìn)入壟斷領(lǐng)域的進(jìn)程，為國(guó)有企業(yè)改革積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

得之用戶側(cè)配電網(wǎng)專業(yè)化。試點(diǎn)項(xiàng)目中的用戶側(cè)存量配電網(wǎng)，為達(dá)到獲得電力業(yè)務(wù)許可證的條件，在配電網(wǎng)專業(yè)化、規(guī)范化管理上得到了很大的進(jìn)步。按照發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2120號(hào)文的精神，配售電企業(yè)必須配備相當(dāng)強(qiáng)的技術(shù)力量和專業(yè)人員才能具備頒發(fā)電力業(yè)務(wù)許可證的資格，這為用戶側(cè)存量配電網(wǎng)從“電工生態(tài)”走向“電網(wǎng)生態(tài)”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

得之存量資產(chǎn)資本化。試點(diǎn)項(xiàng)目為地方政府和企業(yè)的存量資產(chǎn)，提供了一條沉淀資產(chǎn)資本化的有利途徑。2017年以來(lái)，中央政府先后印發(fā)多個(gè)文件，支持國(guó)有企業(yè)盤(pán)活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，盤(pán)活閑置資產(chǎn)，提高存量資產(chǎn)使用效率。2018年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出：“支持國(guó)有企業(yè)盤(pán)活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)”。2019年的中央政府工作報(bào)告明確提出：地方政府也要主動(dòng)挖潛，大力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，多渠道盤(pán)活各類資金和資產(chǎn)。

用戶側(cè)存量配電網(wǎng)的原有機(jī)制導(dǎo)致了政府和相關(guān)企業(yè)在已有園區(qū)、企業(yè)、商業(yè)綜合體等等的電力基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投入了大量資金和資源。這些如果能夠通過(guò)市場(chǎng)化手段得到盤(pán)活，將會(huì)為政府和有關(guān)企業(yè)提供寶貴的發(fā)展資金。

得之輸配分離實(shí)質(zhì)化。通過(guò)增量配電網(wǎng)的試點(diǎn)，社會(huì)上對(duì)電網(wǎng)真實(shí)的存在狀態(tài)有了更加深刻的理解。以前在絕大部分人的觀念中，電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)范圍是涵蓋全社會(huì)每個(gè)角落的。而依賴用戶側(cè)存量配電網(wǎng)成功改制配售電企業(yè)的事實(shí)證明，在用戶端存在大量的非電網(wǎng)企業(yè)配電資產(chǎn)（涵蓋大量政府園區(qū)、大中型工業(yè)企業(yè)、機(jī)場(chǎng)、港口等范圍），既有公用配電網(wǎng)，也有專屬配電網(wǎng)。這些資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理雖然具備基層電力營(yíng)業(yè)所特征，但是卻沒(méi)有納入到電力工業(yè)的管理體系之中，構(gòu)成了事實(shí)上的輸配分離。增量配電網(wǎng)的試點(diǎn)，加快了這部分配電資產(chǎn)納入正規(guī)化的電力工業(yè)管理體系之中，同時(shí)也證明了輸配分離并非洪水猛獸，而是長(zhǎng)期存在并和中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相得益彰的，這是此次改革最重要的業(yè)績(jī)之一。

得之進(jìn)一步降低電力成本。通過(guò)試點(diǎn)，目前運(yùn)營(yíng)的部分增量配電網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了降低社會(huì)電力成本的目的，同時(shí)服務(wù)質(zhì)量也有提高。一是通過(guò)社會(huì)資本的投入，減少了政府投資和企業(yè)獲得電力成本；二是由于改革項(xiàng)目備受關(guān)注，新的配售電公司更加關(guān)注服務(wù)質(zhì)量的提高和對(duì)用戶需求的積極響應(yīng)。

從企業(yè)獲得電力成本看，很多試點(diǎn)項(xiàng)目提供的服務(wù)范圍比以前更廣、服務(wù)深度更深。很多運(yùn)營(yíng)增量配電網(wǎng)的配售電企業(yè)能夠做到，將其用戶在公共電網(wǎng)側(cè)的獲得電力成本降為零。個(gè)別試點(diǎn)項(xiàng)目甚至將配電網(wǎng)投資深度延伸到了用戶圍墻以內(nèi)，直接開(kāi)展“電力物業(yè)”服務(wù)。

失之無(wú)電網(wǎng)法律地位。目前無(wú)論是新增的試點(diǎn)項(xiàng)目，還是存量配電網(wǎng)項(xiàng)目，其營(yíng)商環(huán)境和法律地位都不具備電網(wǎng)特征。最多也就是介于大用戶和轉(zhuǎn)供電之間的生存狀態(tài)。有些甚至連轉(zhuǎn)供電的經(jīng)營(yíng)環(huán)境都比不上。一邊要承擔(dān)社會(huì)對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，一邊卻不具備正常運(yùn)營(yíng)電網(wǎng)的企業(yè)環(huán)境，這類配售電公司的運(yùn)營(yíng)難以為繼是可想而知的。

失之無(wú)電源接入選擇權(quán)。作為公用電網(wǎng)，增量配電網(wǎng)項(xiàng)目同樣應(yīng)該有接入電源的義務(wù)和選擇權(quán)，其所接入的電源只要按照公用電廠的責(zé)任和義務(wù)運(yùn)行，那就具有合法性。沒(méi)有任何法律規(guī)定電源只許接入指定電網(wǎng)。而目前情況看，原來(lái)沒(méi)有電源的試點(diǎn)項(xiàng)目，即使試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有公用電廠，并且完全可以消納全部發(fā)電量的情況下，也無(wú)法以公用電廠的身份接入增量配電網(wǎng)。

失之配電價(jià)格與準(zhǔn)許成本割裂。目前所有增量配電網(wǎng)項(xiàng)目都是按照省級(jí)輸配電價(jià)為錨定目標(biāo)收取配電費(fèi)，和試點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)際準(zhǔn)許成本和準(zhǔn)許收入是割裂的。各地（除貴州、四川、河南和云南以外）出臺(tái)的增量配電網(wǎng)定價(jià)辦法，大多都是照搬《關(guān)于制定地方配電網(wǎng)和增量配電網(wǎng)定價(jià)辦法》，“四平八穩(wěn)”，較少結(jié)合增量配電網(wǎng)的特點(diǎn)提出針對(duì)性措施和方法。以一個(gè)完善法律環(huán)境和經(jīng)營(yíng)責(zé)權(quán)利的電網(wǎng)要求目前不具備電網(wǎng)特征的試點(diǎn)項(xiàng)目，這是目前絕大部分增量配電網(wǎng)投資者運(yùn)營(yíng)艱難的主要原因之一。